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代表建议的立法完善应注意相关问题

[日期:2017-06-13] 来源:公民与法治杂志  作者:王 晓 滕修福 [字体: ]

       代表建议的立法完善和应注意把握的相关问题

  各级人大代表向本级人大及其常委会提出建议、批评和意见(以下简称“代表建议”),是人大代表的法定权利和为民代言的具体表现形式。充分了解和全面掌握代表建议的法定性,在实践中注意把握好提代表建议的相关问题,是代表履职尽责、为民代言必须掌握的基础性技能。下面,笔者就代表建议的立法完善,以及代表提建议应注意把握的相关问题,谈一管之见。

  代表建议的立法溯源及完善

  在我国人民代表大会制度建立之初,法律并没有明确各级人大代表有提出建议的权利,当时也没有代表议案和建议之分。直到1982年12月10日五届全国人大五次会议在制定通过现行宪法的同时,制定全国人民代表大会组织法才正式将代表建议写入法律。全国人民代表大会组织法第二十一条明确规定:“全国人民代表大会代表向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见,由全国人民代表大会常务委员会的办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复。”这一规定,首次在法律中明确赋予了全国人大代表的建议权。与此同时,宪法和全国人民代表大会组织法也明确了代表联名议案权。至此,从六届全国人大一次会议开始,全国人大代表提出意见和建议,不再是提案形式,而是依法分别通过代表议案和代表建议这两种形式提出。1986年12月2日六届全国人大常委会第八次会议对地方组织法进行第二次修正时,首次明确了地方各级人大代表的建议权。第二次修正的地方组织法第十八条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见,由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复。”“乡、 民族乡、 镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见,由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。”至此,各级人大代表均有向本级人民代表大会及其常委会提出建议的法定权利。

  1992年4月3日七届全国人大五次会议颁布施行的代表法,进一步分别明确各级人大代表在人代会期间和县级以上各级人大代表在闭会期间的建议权。1992年的代表法第十八条规定,在本级人代会期间,各级人大“代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见。有关机关、组织必须研究处理并负责答复。”第二十七条还规定,在本级人大闭会期间“县级以上的各级人民代表大会代表有权向本级人民代表大会常务委员会提出对各方面工作的建议、批评和意见。有关机关、组织必须研究处理并负责答复。” 同时,还明确规定:“代表视察时,可以向被视察单位提出建议、批评和意见,但不直接处理问题。”

  2010年10月28日十一届全国人大常委会第十七次会议对代表法进行第二次修正时,进一步完善了代表建议的相关规定。一是在第一章总则单列第三条明确各级人大代表应当享有的七个方面权利,其中“提出对各方面工作的建议、批评和意见”是代表应当享有的权利之一。二是对代表建议事项有了原则性的规定。分别在代表法第十八条和第二十九条增加条文“建议、批评和意见应当明确具体,注重反映实际情况和问题。”三是增加条款依法保障代表建议的办理落实。代表法新增第四十二条规定:“有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见,并自交办之日起三个月内答复。涉及面广、处理难度大的建议、批评和意见,应当自交办之日起六个月内答复。”“有关机关、组织在研究办理代表建议、批评和意见的过程中,应当与代表联系沟通,充分听取意见。”“代表建议、批评和意见的办理情况,应当向本级人民代表大会常务委员会报告,并印发下一次人民代表大会会议。”

  关于乡镇一级人大代表闭会期间的建议权,直到2015年8月29日十二届全国人大常委会第十六次会议对代表法进行第三次修正和对地方组织法进行第五次修正时,才有具体的法律条款予以明确。一是修改代表法第二十九条,增加规定乡镇一级人大代表在闭会期间,有权向本级人大主席团“提出对各方面工作的建议、批评和意见”。二是修改代表法第四十二条第三款,增加规定,乡镇一级人大代表建议的办理情况,应当向本级人大主席团进行报告。三是在地方组织法第十五条增加第二款明确乡镇人大主席团在闭会期间的职责,其中就明确“听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”是乡镇人大主席团的法定职责。四是修改地方组织法第十四条第三款,规定乡镇人大主席、副主席有“根据主席团的安排组织代表开展活动,反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见”之责。

  此外,2015年地方组织法和代表法修改,还有两处新规定。一是在地方组织法第五十三条增加第三款,明确街道设立的工作机构有“反映代表和群众的建议、批评和意见”之责。二是修改代表法第四十二条第三款,增加规定“代表建议、批评和意见办理情况的报告,应当予以公开。”

  代表建议的几个相关问题

  代表建议的法定性经几轮修改完善,虽有相关规定,但还是比较原则,相关问题在实践中应注意把握。

  (一)关于代表建议与代表议案的区别。

  一是人数要求不同。依据全国人大组织法第十条之规定,一个代表团或30名以上全国人大代表联名,可以提出议案;依据地方组织法第十八条第二款之规定,县级以上地方各级人大代表10人以上联名、乡镇一级人大代表5人以上联名,可以提出议案。而代表建议则没有法定人数的门槛,一般是代表单独提出,当然也可以由代表联名提出。

  二是时间要求不同。代表议案一般在人代会期间提出,且有具体的截止时间;纵然是在人代会前提出,也要待到召开人代会由大会主席团来研究决定是否提交全体代表会议表决。而代表建议可以在人代会期间提出,也可以在闭会期间提出,随时随地。

  三是范围要求不同。代表议案的范围有明确的法定性,即“人民代表大会职权范围内的议案。”(全国人大组织法第十条和地方组织法第十八条第二款之规定)而代表建议的范围宽泛,即能“提出对各方面工作的建议、批评和意见”。

  四是撰写要求不同。依据代表法第九条之规定,“议案应当有案由、案据和方案”。所谓案由,是指提出议案的理由,就是为什么要提出该议案,通过该议案的必要性等;所谓案据,是指提出议案的依据,包括理论和事实依据,该议案的合理性、可行性等;所谓方案,是指解决问题的具体办法,具体办法是议案的核心内容,是要交付表决的内容,只提出问题,没有具体解决方案,不能作为议案提出。而代表建议只原则要求“应当明确具体,注重反映实际情况和问题。”

  五是处理程序不同。依据全国人大组织法第十条和地方组织法第十八条第二款之规定,各级人大代表议案,由大会主席团决定是否列入大会议程,或者(县级以上)先交有关的专门委员会审议,提出是否列入大会议程的意见,再由主席团决定是否列入大会议程。而代表建议则比较简单,由本级人大常委会办事机构(或乡镇人大主席团)“交有关机关和组织研究处理并负责答复”即可。

  六是法律效力不同。议案一旦成案,尤其是大会主席团决定列入大会议程交全体代表表决通过的代表议案,就是人大决定,有关机关必须执行落实。而代表建议只是单个代表或少数代表的建议、批评和意见,有关机关、组织只要与提建议代表联系沟通并听取意见,在法定期限内答复即可。

  (二)代表建议应注意把握的几个问题。

  一是“各方面工作”应该包括哪些工作。关于代表建议内容范围,法律只原则规定代表有权向本级人大及其常委会提出对“各方面工作的建议、批评和意见”。笔者认为,代表建议应该包括以下几个方面:一是关于人大会议中的各项工作,如审议议案和报告中发现的问题;二是关于闭会期间遇到的有关问题,如在视察、调研和执法检查等活动中发现的问题;三是关于坚持、完善和发展人民代表大会制度和人大自身建设等方面的问题;四是涉及国家方针、政策的一些问题;五是关于对“一府两院”相关工作开展和工作人员履职的相关问题;六是关于原选区选民或选举单位和广大人民群众关心、关注的热点、难点问题和民生诉求等。总体来说,人大代表应当主要围绕当地改革发展稳定的大局,围绕经济、政治、文化、社会生活中的重大问题和人民群众普遍关心的问题,对本级人大及其常委会、“一府两院”及其部门等有关机关、组织的工作提出建议、批评和意见。

  二是关于如何做到“应当明确具体,注重反映实际情况和问题”。2010年代表法第二次修正之所以增加规定代表提建议“应当明确具体,注重反映实际情况和问题”是有现实针对性的。要做到代表提出的建议、批评和意见“明确具体,注重反映实际情况和问题”,最起码要做到建议的事项要言之有物、批评的理由要言之有据、意见的提出要言之有理。具体来说,代表建议起码要具备以下“三性”。首先是现实针对性。代表建议要针对现实情况和存在问题而提,一般应一事一议,做到有情况、有分析、有具体意见,不能空泛笼统或无中生有;也就是说,没有实际内容、泛泛而谈的建议,没有必要提。其次是事项可行性。代表建议的具体事项,要切合实际,要合情合理合法,既不能好高骛远,也不能强其所难。诸如涉及重大项目建设、要钱要物等情况的,涉及检察权、审判权行使的个案,要慎重提出。再次是广泛代表性。人大代表是原选区选民或选举单位和广大人民群众的代言人,建议的事项应具有广泛的民意代表性,既不能偏离民意,更不能公权私用。诸如涉及代表本人或其亲属问题的,代转群众来信的,属于学术探讨、产品推销的,都不宜作为代表建议提出。此外,“一府两院”已经正在实施或计划实施的事项,也没有必要重复提建议。

  三是关于如何“与代表联系沟通,充分听取意见”的问题。这也是代表法在2010年大修时,对有关机关、组织办理代表建议的法定程序要求。严格意义上来说,如果承办单位不与提建议代表联系沟通并听取意见,就是程序违法。如此规定,进一步依法强化了有关承办单位办理代表建议的主动性,进一步增强了代表建议办理的法定性,是对人大代表为民代言、执行职务的保障。

  四是关于怎样才算“研究处理并负责答复”了。对代表建议的办理结果,法律只规定有关机关、组织要予以“答复”,没有强制规定要把代表建议的事项必须落实到位,这是代表建议的法律效力所决定的。代表建议只是提建议代表单个意见和建议,有关机关、组织未必非要采纳不可。但是,代表建议是人大代表为民代言的具体表现形式,往往是原选区选民或选举单位和部分群众的期盼和诉求,有关机关、组织也不能不引起重视。因此,2010年代表法大修,特别增加一条(第四十二条)对有关机关、组织办理代表建议进行了限期(三个月内,最迟六个月内)和程序(与代表联系沟通并听取意见)要求,对代表建议权依法予以保障。笔者认为,有关机关、组织办理代表建议,应依法依规按程序在限期内办理答复,将代表合情合理合法的建议事项尽可能的办成,达到提建议代表真诚满意。如果代表建议的事项因主客观原因不能办成,或出现有极个别提建议代表不满意的情况,但只要依法而为了,也算是“研究处理并负责答复”了。对于未办成的事项或代表不满意的情形出现,有关机关、组织应当在依法向本级人大常委会报告时作出特别说明,要得到本级人大常委会认可。

  (作者单位:安徽省芜湖市三山区人大常委会)

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